Troska o demokrację czy o stołki? Dyskusja o ograniczeniu kadencji ponownie dzieli samorządowców

Otwarcie za odwróceniem reformy PiS byli politycy PSL i części KO. To jednak za mało, aby przyjąć stosowną ustawę. Jednak z biegiem czasu lista zwolenników zniesienia zasady dwóch kadencji rosła.

– Odbyliśmy bardzo długą dyskusję na ten temat na klubie. Zaprosiliśmy wszystkich naszych samorządowców, a mamy dziewięcioro prezydentów miast. Oni przedstawili argumenty, które przemawiają za tym, żeby tę linię nieograniczania do dwóch kadencji prezentować i klub przyjął taką wykładnię – powiedział niedawno Włodzimierz Czarzasty, przewodniczący Lewicy.

Jego partia poprze przywrócenie stałego porządku.

– Na tę chwilę nie widzę możliwości, żeby Polska 2050 zagłosowała za zniesieniem dwukadencyjności – powiedział natomiast poseł Paweł Śliz, szef klubu parlamentarnego Polska 2050.

Podkreślił jednak, że gdy dojdzie do głosowania w Sejmie, nie będzie dyscypliny klubowej.

O zniesienie dwukadencyjności walczy PSL, które skierowało do Sejmu swój projekt ustawy. Jednak ważniejszy krok zrobili senatorowie, którzy już przyjęli stosowny projekt. Za nowelizacją prawa głosowało 56 senatorów, 26 było przeciw, a 7 wstrzymało się od głosu.

Projekt został wniesiony przez grupę senatorów z klubu senackiego Trzecia Droga i koła Niezależni i Samorządni.

„W ocenie autorów niniejszego projektu wprowadzenie limitu nie odnosiło się do uwarunkowań prawnych, a wyłącznie do politologiczno-socjologicznej sfery oddziaływania projektowanych regulacji. Trafność argumentów przytaczanych przez autorów projektu budziła liczne wątpliwości, a te, które przemawiały przeciw proponowanej zmianie (przerwanie służby publicznej osoby dobrze ocenianej przez wyborców, zignorowanie zdobytej wiedzy i kompetencji, destabilizacja), zostały całkowicie pominięte” – czytamy w uzasadnieniu projektu nowelizacji, który jest obecnie w Sejmie.

Senatorowie dodają także, że obecne rozwiązania wprowadzone przez PiS są zbędne.

Zniesienie limitu kadencji w małych gminach może – zdaniem ekspertów – prowadzić do zjawiska koncentracji władzy w rękach jednej osoby lub jednego środowiska. W praktyce wieloletni włodarz często kontroluje nie tylko urząd gminy, lecz także spółki komunalne, szkoły, instytucje kultury czy ośrodki pomocy społecznej. W niewielkiej społeczności tworzy to lokalny monopol polityczny, oparty na zależnościach i personalnych układach. W takich warunkach mieszkańcy – nawet niezadowoleni z sytuacji – boją się otwarcie krytykować władzę, bo „wszędzie pracuje ktoś z rodziny”.

Eksperci wskazują, że zniesienie dwukadencyjności może wzmacniać mechanizmy klientelistyczne. Decyzje o dotacjach, przetargach, inwestycjach czy zatrudnieniu mogą być podejmowane nie na podstawie merytorycznych przesłanek, lecz politycznej lojalności. Szczególnie dotyczy to małych gmin, w których aktywne zawodowo osoby są w różny sposób powiązane z samorządem: pracują w szkole, GOPS, domu kultury, spółkach komunalnych lub organizacjach korzystających z dotacji. W takich miejscach zmiana władzy staje się trudna, a krytyka – ryzykowna.

Silny, wieloletni włodarz często dominuje również nad radą gminy, która powinna pełnić funkcję kontrolną. Tymczasem radni z jego komitetu lub osoby zatrudnione w jednostkach samorządowych rzadko podejmują spór lub zadają trudne pytania. W efekcie rada staje się ciałem fasadowym, a nie realnym organem nadzoru. To z kolei odbija się na przejrzystości finansów, jakości debaty publicznej i poczuciu odpowiedzialności społecznej.

W mniejszych jednostkach samorządu już dziś widoczny jest problem z realizacją podstawowych zadań publicznych: od infrastruktury, przez działania społeczne, po politykę zdrowotną.Eksperci podkreślają, że długotrwałe, słabo kontrolowane rządy mogą utrwalać błędy rozwojowe, niewłaściwe priorytety i inwestycje „pod wybory”. Brak rotacji oznacza brak świeżego spojrzenia i brak impulsu do zmiany. W efekcie wybory przestają być realną platformą wpływu, a demokracja lokalna ulega erozji.

Andrysiak: „Ten spór to nie walka o prawa obywateli, lecz o interesy włodarzy”

Andrzej Andrysiak – dziennikarz, wydawca „Gazety Radomszczańskiej” i prezes Stowarzyszenia Gazet Lokalnych – zwraca uwagę, że argument o niekonstytucyjności obecnych przepisów nie znajduje jednoznacznego potwierdzenia w analizach prawnych.

– Ten argument pojawia się często, ale niewiele go podtrzymuje. Biuro Analiz Sejmowych w swojej opinii nie dopatrzyło się oczywistej niekonstytucyjności.

Andrysiak podkreśla też, że państwo ma prawo nakładać ograniczenia na władzę, jeśli wymaga tego interes publiczny:

– Kadencyjność organów wykonawczych jest czymś naturalnym. Dotyczy prezydenta, NIK, Trybunału Konstytucyjnego. To nie są ograniczenia obywateli, lecz władzy.

W jego ocenie spór o dwukadencyjność jest w istocie sporem o komfort i stabilność stanowisk:

– Obrona zniesienia limitu kadencji to w dużej mierze interes korporacji samorządowej. To dwa i pół tysiąca wójtów, burmistrzów i prezydentów, którzy mają oczywisty interes w tym, żeby móc jak najdłużej trwać na stanowiskach.

Jakubowski: „Dwukadencyjność może wzmocnić samorządy”

Krzysztof Jakubowski, prezes Fundacji Wolności i ekspert od przejrzystości życia publicznego, uważa, że ograniczenie liczby kadencji może poprawić jakość lokalnej polityki:

– Nie widzę zagrożenia w destabilizacji samorządów poprzez ograniczenie możliwości sprawowania urzędu wójta przez więcej niż dwie kadencje. Zresztą taki wójt, który sprawdził się w samorządzie lokalnym, mógłby kandydować do wyższych szczebli samorządu lub nawet parlamentu – mając praktykę w pracy w samorządzie, miałby okazję do wykorzystania swojego doświadczenia w tworzeniu lepszego prawa dla nas wszystkich. Zasada dwukadencyjności może zatem przyczynić się do wzmocnienia samorządów.

Przypomina też, że „betonowanie władzy” już dziś w wielu gminach jest faktem:

– Wójtowie, burmistrzowie i prezydenci mają narzędzia, które ułatwiają im utrzymywanie się przy władzy: stanowiska pracy, wydawane przez urzędy gazety, nadużywanie zasobów publicznych w kampanii wyborczej. Dodajmy do tego zaporowe progi w referendach odwoławczych i mamy przepis na rządzenie przez wiele kadencji przez tę samą osobę albo środowisko polityczne. Zasada dwukadencyjności nie rozwiąże tego problemu, ale na pewno ograniczy jego występowanie.

Gardziński: „O liczbie kadencji powinni decydować wyborcy, a nie ustawa”

Głos w dyskusji zabiera również Zygmunt Gardziński – jedna z najbardziej doświadczonych osób w samorządzie Chełma: przewodniczący Rady Miasta w latach 1990–1994 i 2010–2018, wiceprezydent Chełma w latach 1998–2002, a obecnie dyrektor Biura Rektora PANS w Chełmie. Jego perspektywa, oparta na blisko trzech dekadach pracy w strukturach lokalnej władzy, znacząco różni się od stanowisk ekspertów mówiących o „lokalnych monarchiach”.

Gardziński uważa, że zmiany wprowadzone w 2018 roku – ograniczające kadencje włodarzy – są niezgodne z Konstytucją RP:

– Proszę zwrócić uwagę, że jeżeli twórcy tego aktu prawnego brali pod uwagę dwukadencyjność Prezydenta RP, to zostało to wprost zapisane (art. 127 ust. 2), natomiast decyzja o ilości kadencji wójta została pozostawiona wyborcom. 

Podkreśla również, że argument o patologii władzy, który był jedną z osi uzasadnienia nowelizacji z 2018 roku, jest – jego zdaniem – uproszczeniem:

– Uważam, że przestępczość jeżeli będzie miała miejsce w samorządzie, to po pierwsze może zdarzyć się zawsze bez względu na to, którą kadencję sprawuje wójt, burmistrz, prezydent. Po drugie, jest ścigana i karana przez specjalnie do tego stworzone służby i instytucje państwa. Nie można zatem zakładać, że jest to zjawisko powszechne, któremu można przeciwdziałać ograniczając ilość kadencji organu wykonawczego w samorządzie. Powinna to być zawsze decyzja wyborców, zatem wprowadzenie zmiany Konstytucji RP aktem niższej rangi (ustawą) narusza podstawowe prawa obywatelskie mieszkańców gmin

Jego zdaniem „zabetonowanie władzy” nie zależy od liczby kadencji, lecz od jakości rządzących – a wyborcy potrafią reagować:

– Zdarzają się w samorządach sytuacje t.zw. „zabetonowania władzy”, o czym czasami informują nas media, ale nie zależy to od ilości kadencji w samorządach tylko od ludzi sprawujących władzę. Zwróćmy jednak uwagę, że w takiej sytuacji wyborcy często reagują na takie zjawisko wybierając zupełnie nową osobę na to stanowisko.

Gardziński podkreśla także, że fundamentem reformy samorządowej z lat 90. było budowanie społeczeństwa obywatelskiego, a możliwość wielokrotnego wyboru tego samego włodarza była elementem świadomej odpowiedzialności wyborców:

– Jednym z jej elementów było tworzenie społeczeństwa obywatelskiego, które w sposób odpowiedzialny weźmie sprawy gminy w swoje ręce. Zatem jeżeli społeczność lokalna wybierze „złego wójta”, to zrobi to tylko na jedną kadencję. Każdy wójt, burmistrz, prezydent jest osobą blisko swoich wyborców i jego działalność na rzecz gminy jest ciągle poddawana ocenie mieszkańców gminy. Zły samorządowiec nie może liczyć na reelekcję. Nawet w takiej sytuacji uważam to za zdrową demokrację.

Wójt gm. Urszulin: „Przepis ten zbyt mocno ingeruje w prawa mieszkańców”

Wójt Gminy Urszulin Adam Panasiuk przedstawił jedną z najbardziej szczegółowych i krytycznych ocen obowiązującego przepisu. Podkreśla, że dwukadencyjność nie jest mechanizmem prorozwojowym, tylko uderza w długotrwałe planowanie i zmusza włodarzy do myślenia na skróty. Wprost mówi:

„Uważam, że przepis ten zbyt mocno ingeruje i ogranicza prawa wyborcze mieszkańców i jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawa".

I rozwija temat, wskazując na realne efekty społeczne:

„Ograniczenie kadencyjności nakłania wielu wójtów do skupienia się na inwestycjach łatwych i szybkich do wykonania, ale niekoniecznie najbardziej potrzebnych w życiu społeczności lokalnej".

Panasiuk przypomina też konkretne przypadki z gmin, gdzie wprowadzona kadencyjność doprowadziła do niekontrolowanego zadłużenia:

„Część włodarzy przyjęło strategię nadmiernego wydatkowania budżetowego na inwestycje widoczne (…) nie patrząc na nadmierne zadłużenie, które staje się problemem zrównoważonego rozwoju dla włodarzy kolejnych kadencji".

Wójt Gminy Urszulin wskazuje również zalety zniesienia dwukadencyjności:

"Zniesienie limitu zdecydowanie poprawiłoby stabilność samorządów, zarówno na płaszczyźnie finansowej (większa odpowiedzialność i długofalowe planowanie budżetowe, brak pokus na szybkie zyskanie popularności kosztem nadmiernego zadłużania się), jak też planowania przestrzennego i inwestycyjnego - i dodaje -To niesprawiedliwe, że nad kadencyjnością samorządowców decydują parlamentarzyści, którzy takich ograniczeń nie prowadzają wobec siebie. Uważam, że zmiany w sprawie kadencyjności wprowadzone w 2018 roku miały charakter wyłącznie polityczny, a nie merytoryczny".

Wójt gm. Chełm: „Zmiana była wprowadzona w pośpiechu, bez konsultacji i jest niezgodna z Konstytucją”

Wójt Gminy Chełm Wiesław Kociuba w obszernym stanowisku wskazał, że przepisy z 2018 roku były:

„wprowadzane w pośpiechu, z pominięciem opinii Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, a przede wszystkim bez konsultacji i dokładnej analizy powodów i skutków".

Kociuba podkreśla też nierówności w legislacji:

„Ustawodawca nierówno potraktował wójtów, burmistrzów i prezydentów (…) takiego ograniczenia nie zastosowano wobec zarządu powiatu i zarządu województwa".

I dodaje, co wybrzmiewa również wśród wielu ekspertów prawa konstytucyjnego:

„Zapis o dwukadencyjności ogranicza bierne prawo wyborcze osób, które chcą ubiegać się o stanowiska szefów gmin, ale ogranicza także czynne prawa wyborcze mieszkańców, którzy w kolejnej kadencji już nie będą mogli zgłaszać najlepszych ich zdaniem kandydatów ani na nich głosować. Wniesiona propozycja zmiany Kodeksu wyborczego jest ze wszech miar słuszna. Obecne przepisy ograniczają demokratyczny wybór mieszkańców, co stanowi złamanie zapisów konstytucyjnych".

Wójt Gminy Chełm, podobnie jak Panasiuk, mocno akcentuje też znaczenie wieloletniego planowania:

„Wielokadencyjność daje możliwość lepszego gospodarowania środkami zewnętrznymi, pozwala na długofalowe planowanie oraz realizację złożonych technologicznie i finansowo inwestycji. Zniesienie limitu kadencji zdecydowanie poprawi stabilność samorządów".

Wicewójt gm. Kraśniczyn: „O kadencyjności powinno decydować społeczeństwo”

Na pytania przesłane do Urzędu Gminy Kraśniczyn głos zabrała zastępczyni wójta Anna Mróz. Choć jej stanowisko zostało przekazane w bardzo syntetycznej formie, jasno wynika z niego, że gmina popiera zniesienie dwukadencyjności.

Na pytanie, czy obecny przepis jest o dwukadencyjności jest  potrzebny, otrzymaliśmy jednoznaczną odpowiedź:

„Ogranicza demokratyczny wybór mieszkańców".

Z kolei na pytanie o to, jak należałoby zapewnić przejrzystość i kontrolę społeczną, jeśli ograniczenie kadencji zostałoby zniesione, Mróz odpowiada:

„Otwarty dostęp, obywatel ma prawo wiedzieć, jak wydawane są publiczne pieniądze - i dodaje - O kadencyjności powinno decydować społeczeństwo".

Burmistrz Siedliszcza: „Lokalne układy to mit. Demokracja działa – i to najlepiej w gminach”

Burmistrz Siedliszcza Hieronim Zonik poszerza debatę o niezwykle ważny argument: fakty i dane, a nie obiegowe opinie.

„W ciągu 18 ostatnich lat w 87% gmin zmieniono wójtów czy burmistrzów, a w wyborach w 2024 roku wybrano nowych wójtów czy burmistrzów w 39% gmin. Przeczy to głoszonemu poglądowi o zabetonowaniu gmin".

Zonik uderza też w mit „lokalnych układów”:

„’Lokalne układy’ to moim zdaniem mit tych, którzy przegrali wybory i pokazują swoją mentalność".

Burmistrz wskazuje, że demokracja lokalna działa - i to działa skutecznie, a "mieszkańcy mają kontrolę we wszystkich etapach funkcjonowania gminy.”

W jego opinii limit kadencji paradoksalnie otwiera drogę dla „karierowiczów”, którzy wiedzą, że i tak nie mają szans na dłuższe rządzenie:

„Niewiele wartościowych osób zdecyduje się kandydować, gdy mają stabilną sytuację tylko na dwie kadencje. To szansa dla karierowiczów".

Zonik odwołuje się także do przykładów europejskich:

"Należy dodać, że z 27 państw UE kadencyjność władz gmin jest jedynie w dwóch są to: Włochy i Portugalia. We Włoszech mamy dwie 5 letnie kadencje, w małych gminach do trzech tysięcy mieszkańców nie ma ograniczenia kadencyjności. We Włoszech kompetencje organu wykonawczego są mocno okrojone. Portugalia jest drugim krajem, gdzie ograniczono kadencyjność władz gminy, mamy tutaj trzy czteroletnie kadencje. W pozostałych krajach liczba kadencji wójta, burmistrza jest nieograniczona".

Wójt gm. Żmudź: „To mieszkańcy powinni decydować, nie Warszawa”

Wójt Gminy Żmudź Edyta Niezgoda podkreśla, że samorządowiec oceniający kadencyjność ocenia… samego siebie:

„Ciężko być sędzią we własnej sprawie i odnosić się do tych wszystkich pytań, ale należy stwierdzić, że mamy świadome społeczeństwo i to ono powinno decydować, kto i ile kadencji pełni funkcję wójta czy burmistrza".

Zwraca też uwagę na brak konsekwencji ustawodawcy:

„Jeśli wprowadza się kadencyjność w gminach, to dlaczego nie w powiecie, czy też w sejmie i senacie?”

Przypomina również, że demokracja działa:

„Z danych statystycznych wynika, że w ostatnich wyborach samorządowych zmiana władzy nastąpiła w 39 % gmin, a więc jak ktoś nie sprawdza się na swoim stanowisku, to wyborcy sami potrafią dokonać zmiany. Analogicznie jak ktoś sprawdza się na swoim stanowisku, to mieszkańcy powinni mieć możliwość powierzenia takiej osobie zarządzania gminą na kolejne lata”.

Wójt gm. Dubienka: „Oceniamy dobrze tę propozycję. Mechanizmów kontroli jest wystarczająco dużo”

Wójt Gminy Dubienka Michał Koziński również ocenia projekt pozytywnie, choć – jak zaznacza – w Dubience kadencyjność nie zdążyła realnie wpłynąć na sposób zarządzania:

„W naszej gminie nie mamy doświadczenia w tej kwestii, ponieważ w trakcie obowiązywania tej ustawy każdy z wójtów pełnił swoją pierwszą kadencję na stanowisku wójta gminy Dubienka”.

Wójt uważa, że zniesienie limitu mogłoby wzmocnić stabilność funkcjonowania samorządów. Jednocześnie w jego ocenie nie ma zagrożenia dla przejrzystości i kontroli społecznej, ponieważ obowiązujące prawo daje mieszkańcom szeroki wachlarz narzędzi nadzorczych:

„Sądzimy, że w obecnie obowiązującym prawodawstwie jest wystarczająco dużo mechanizmów kontroli społecznej, które w przypadku zniesienia limitu kadencyjności byłyby rękojmią funkcjonowania kontroli społeczeństwa obywatelskiego nad organami władzy samorządowej".

Wymienia tu m.in. dostęp do informacji publicznej, transmisje obrad, udział w debatach nad raportem o stanie gminy, możliwość składania skarg i petycji oraz referendum lokalne.

Prezydent Chełma: nie odpowiedział na pytania, ale zabrał głos w Polsat News

Prezydent Chełma Jakub Banaszek nie udzielił nam odpowiedzi na zadane pytania, ale szeroko komentował sprawę w programie „Debata Dnia” Agnieszki Gozdyry na antenie Polsat News.

Sam przyznał:

- Zakomunikowałem to już wcześniej mieszkańcom, że to będzie moja ostatnia kadencja, niezależnie od tego, czy przepisy w tej sprawie zmienią się, czy nie.

Banaszek zwrócił uwagę na poważne wady prawne obowiązujących przepisów:

- Obecne przepisy dotyczące dwukadencyjności w opinii wielu prawników są sprzeczne z Konstytucją (...) Każdy ma prawo być wybierany (…) a tutaj wójt, burmistrz, prezydent są tego prawa pozbawiani

Według prezydenta, sprawę powinien rozstrzygnąć Trybunał Konstytucyjny:

- Uważam, że Trybunał Konstytucyjny powinien tą kwestię zbadać i wyłożyć, czy to o czym mówi wielu wybitnych prawników jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Banaszek odniósł się również do nastrojów społecznych:

- Jeżeli większość społeczeństwa będzie za tym, żeby dwukadencyjność została utrzymana, to też będzie jednoznaczne. Na końcu decydują mieszkańcy. Choć ja uważam, że jest to wypadkowa wielu czynników związanych także z brakiem zaufania do klasy politycznej, bo przecież mieszkańcy, choćby w ostatnich wyborach 2024 roku, nie przedłużyli mandatu tak zwanym wiecznym prezydentom, czyli prezydentom, którzy mieli w w ponad 20 lat stażu w zarządzania swoimi miastami.

Banaszek nie deklaruje wprost poparcia lub sprzeciwu - koncentruje się na aspekcie konstytucyjnym i na roli demokratycznej decyzji mieszkańców.

Czytaj także: